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Diplomates et diplomatie

Entre héritages et modernité des élites européennes

Appartenant au même monde aristocratique, prenant part aux débats d’idées, liés par des relations transnationales d’amitié et de parenté, les diplomates ont symbolisé en Europe cet idéal cosmopolite du xviiie siècle. Confrontés depuis la fin du xixe siècle à des problèmes multiples, ils opèrent dans une communauté internationale élargie et diversifiée, avec l’apparition après 1945 de nouveaux acteurs non étatiques. Si les méthodes diplomatiques ont subi dès l’entre-deux-guerres de nombreuses mutations, ils restent fidèles aux valeurs culturelles et humanistes ainsi qu’aux pratiques héritées de leurs prédécesseurs.

Antoine de Favray, portrait de Charles Gravier Comte de Vergennes et ambassadeur français, en habits traditionnels turcs. 

Antoine de Favray, portrait de Charles Gravier Comte de Vergennes et ambassadeur français, en habits traditionnels turcs. 
Source : Wikimedia Commons

Si, durant l’Antiquité et au Moyen Âge, on avait recours à des envoyés pour régler les différends, l’Europe moderne voit se mettre en place une diplomatie permanente. La pluralité d’États souverains, souvent rivaux, les affrontements religieux nés de la Réforme et la menace de l’Empire ottoman entraînent un état de guerre permanent et la nécessité d’un dialogue constant. L’idée s’impose que le souverain doit quitter le moins souvent possible son territoire et s’en remettre à ses représentants. En France, les premiers ambassadeurs permanents sont envoyés sous François Ier, mais leur nombre reste limité, comme dans le reste de l’Europe et non généralisé à tous les États européens.

Pendant longtemps, les ambassadeurs appartiennent à l’Église, à la haute noblesse, surtout d’épée et de cour et, à partir du xviie siècle, de robe. En France, sur 179 ambassadeurs nommés entre 1715 et 1791, 67 % proviennent de la carrière des armes, 11,7 %, de la magistrature, 8,4 % des milieux ecclésiastiques, 14,4 %, des services diplomatiques. Au xviiie siècle, le recrutement, longtemps ouvert aux étrangers, se nationalise, comme en Espagne. D’autre part, la complexité des affaires européennes, la volonté de les régler sans conflits, et les progrès du droit international poussent à sa professionnalisation. De nouvelles règles de recrutement et d’avancement sont introduites afin de promouvoir la compétence et mieux organiser la profession. D’abord conçues pour le personnel subalterne des administrations centrales appelé à servir comme secrétaires à l’étranger, ces normes finissent par s’appliquer à l’ensemble de la hiérarchie. Cette professionnalisation va de pair avec l’émergence de pratiques diplomatiques nées dans le sillage des grands congrès de paix depuis Westphalie, et perfectionnées par les administrations naissantes, et avec une nouvelle conception de l’ordre européen autour des notions d’équilibre et de « balance » qui succèdent au modèle de monarchie universelle. Au xixe siècle, les diplomates sont les gardiens vigilants de l’équilibre des puissances dans le cadre du Concert européen établi à Vienne en 1815. Après la Première Guerre mondiale, ils participent à l’élaboration de notions nouvelles comme celle de sécurité collective.

À partir du xixe siècle, la professionnalisation s’impose. Les diplomates sont désormais de carrière, admis sur des critères non plus seulement sociaux mais aussi intellectuels (diplôme, concours comme en France dès 1880 ou admission à l’École diplomatique de l’Auswärtige Amt en Allemagne), après une formation à dominante juridique et historique et s’étendant aux questions économiques et financières. Le recrutement tarde toutefois à se démocratiser. Les contraintes sociales du métier favorisent l’aristocratie de naissance (72 % des ambassadeurs de la Double Monarchie et 84 % de ceux du Second Reich avant 1914). Outre les fastes de la représentation, les diplomates sont censés observer les règles d’une sociabilité spécifique qui attache beaucoup d’importance au cérémonial et aux rites protocolaires. Les relations sociales et l’appartenance à des réseaux transnationaux, familiaux, académiques et culturels, sont tenues pour avoir une influence dans la menée des affaires, dans la persuasion et dans la circulation de l’information. La diplomatie européenne reste donc l’apanage des élites sociales, diplômées, fidèles au service de l’État et intégrées aux classes dirigeantes nationales. En France, des efforts sont certes déployés dès 1880 au profit d’une bourgeoisie moyenne et des couches nouvelles. Mais il faut attendre la Grande Guerre pour que le corps diplomatique européen s’ouvre à des milieux plus modestes.

Jouissant d’un statut défini à l’origine par des règles coutumières puis fixé par des textes internationaux (conventions de Vienne de 1961, 1969 et 1975), qui leur confèrent privilèges et immunités diplomatiques (inviolabilité, immunités de juridiction et fiscales), les diplomates assurent des fonctions de représentation, de négociation et d’information et sont chargés de la défense des intérêts de l’État et de leurs compatriotes. Si, autrefois, ils pouvaient agir comme de véritables agents secrets, ils utilisent désormais des sources d’information essentiellement ouvertes, et sont tenus d’observer une attitude de neutralité vis-à-vis du gouvernement auprès duquel ils sont accrédités. À côté des canaux classiques de l’information (cercles officiels, salons), ils attachent de plus en plus d’importance, à partir de la seconde moitié du xixe siècle, aux débats parlementaires et à la presse, et élargissent leurs fréquentations aux hommes politiques et aux parlementaires ainsi qu’aux représentants de la société civile.

Jusqu’à la guerre de 1914, les diplomates jouissent d’une grande autonomie et participent activement à la conduite des relations extérieures. Après, ils voient l’importance de leur rôle progressivement remise en cause. La révolution des moyens de communication et les rencontres fréquentes, plus ou moins informelles, des chefs d’État et des ministres ont rogné l’autonomie dont ils disposaient naguère. L’ambassadeur subit la concurrence des membres du gouvernement mais aussi d’experts extérieurs, mandatés par les capitales ou de leurs propres services de plus en plus développés (services commerciaux, financiers, militaires, culturel et scientifique), agissant parfois avec une grande indépendance. Il a fallu ainsi renforcer ses pouvoirs, par exemple en France avec le décret du 1er juin 1979. De façon générale, les négociations touchent des domaines de plus en plus étendus et techniques. Du fait de l’intégration régionale et de la globalisation de l’économie mondiale, bien des sujets leur échappent et les médias tendent à les supplanter dans leur rôle d’informateur des décideurs politiques.

Les deux guerres mondiales ont rendu nécessaire l’instauration d’un système de sécurité collective et d’une coopération plus efficace, sous la forme d’organisations internationales – la SDN, puis l’ONU et ses institutions spécialisées –, régionales, sujets de droit international et génératrices d’une diplomatie spécifique. Le représentant auprès d’une institution internationale a une tâche très particulière. Il doit avant tout négocier des textes, conventions multilatérales ou simples résolutions. Sa mission s’apparente parfois au travail parlementaire : il participe à des consultations, assiste à des caucus, tente de rassembler des voix et d’obtenir le soutien du plus grand nombre de délégations. Il joue aussi un rôle dans le contrôle administratif et financier des organismes auprès desquels – ou de l’organisme auprès duquel – il est accrédité, et participe à la désignation des directeurs et secrétaires et à l’élection des membres des organes collégiaux.