État et École en Europe (xixe-xxie siècles)

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Résumé 

Dans la première moitié du xixe siècle, l’école devient une affaire d’État. Partout en Europe, des administrations sont créées pour encadrer et favoriser son développement. Poussés par la diffusion des idéaux révolutionnaires, la demande d’instruction, les besoins nés de l’industrialisation et l’émergence des nations, les États prennent l’éducation de leurs peuples en main, parfois contre les Églises, parfois de concert avec elles. On observe une sécularisation de l’école, parfois sa laïcisation, plutôt dans le premier xxe siècle. Les systèmes éducatifs européens fonctionnent alors bien souvent selon une logique ségrégative : les futures élites sont éduquées dans le secondaire, fondé sur les humanités classiques, tandis que les enfants du peuple le sont dans le primaire, qui dispense des savoirs élémentaires et pratiques. Plus en avant dans le xxe siècle, les élèves sont progressivement réunis dans un cursus unique jusqu’au collège, dans le contexte de démocratisation et de massification du secondaire – entamé après 1945 –, puis du supérieur – toujours en cours. Si, dans le domaine scolaire, l’Union européenne encourage les coopérations, les États demeurent souverains, et les particularités propres aux traditions éducatives sont encore vives.

Rentrée des classes à l’école primaire publique du 77, boulevard de Belleville (Paris 11e, France), le 2 octobre 1925. Photographie de presse, agence Rol. Source : Gallica/Bibliothèque nationale de France.
Rentrée des classes à l’école primaire publique du 77, boulevard de Belleville (Paris 11e, France), le 2 octobre 1925. Photographie de presse, agence Rol. Source : Gallica/Bibliothèque nationale de France.
Gymnase (lycée) de Strängnäs, à l’ouest de Stockholm, en 1907. Photographie tirée de l’album Schwedisches Panorama de Svenska Turistforeningen. Source : Gallica/Bibliothèque nationale de France.
Gymnase (lycée) de Strängnäs, à l’ouest de Stockholm, en 1907. Photographie tirée de l’album Schwedisches Panorama de Svenska Turistforeningen. Source : Gallica/Bibliothèque nationale de France.

Aux xixe et xxe siècles, la diffusion des idéaux de la Révolution française, la volonté de prévenir de nouveaux désordres, le besoin de former une main-d’œuvre qualifiée et la construction des États-nations autour d’une culture commune font de l’école un enjeu crucial.

Comment l’École devint une affaire d’État

Si en 1808, Napoléon Ier organise l’Université impériale, administration centralisée exerçant un monopole d’État sur les facultés et la délivrance des grades (baccalauréat, licence, doctorat), la création des lycées, en 1802, a déjà mis l’État en position de force dans le secondaire. Des pays comme les Pays-Bas, la Suisse, l’Espagne ou l’Italie sont influencés par ce modèle, dont le caractère étatiste frappe les esprits au Royaume-Uni. La création d’administrations dédiées à l’école témoigne effectivement du rôle croissant des États dans ce domaine. Le ministère de l’Instruction publique est souvent créé à partir de celui de l’Intérieur, comme en Prusse (1819), en France (1828), en Angleterre (1857), en Italie (1861), en Espagne (1900) ou aux Pays-Bas (1918). En Autriche, il est créé en 1848 mais repasse sous la tutelle de l’Intérieur jusqu’en 1945. Au Portugal, il est créé en 1870 mais ne devient indépendant qu’en 1913. En Allemagne, l’école est très largement de la compétence des états régionaux, devenus Länder. Un ministère fédéral est créé sous le Troisième Reich et, après sa chute, n’est rétabli qu’en 1969.

Dans les pays protestants, l’éducation est longtemps sous la tutelle d’un ministère chargé des Cultes. En Norvège, le ministère des Cultes et de l’Éducation est créé dès l’indépendance (1814). Au Danemark, il donne naissance au ministère de l’Éducation en 1916. En Suède, ce dernier ne devient autonome qu’en 1968. C’est aussi le cas dans la Russie orthodoxe, où un ministère ad hoc est créé dès 1802, mais demeure lié à celui des Affaires spirituelles. En Suisse, l’instruction du ressort des cantons ; la constitution de 1874 fait toutefois de l’État fédéral le garant du droit à l’instruction.

Les modalités d’intervention des États dans l’éducation sont parfois le résultat d’une circulation transnationale d’idées et de traditions pédagogiques. Ainsi, la méthode mutuelle, imaginée en Angleterre, connaît une grande fortune partout en Europe. En Espagne, le rapport rendu par Manuel José Quitana, qui sert de base au Règlement général d’Instruction publique édicté en 1821, est inspiré des travaux de Condorcet. La loi grecque sur l’instruction primaire (1834) reprend les termes de la loi Guizot, adoptée en France l’année précédente. Les républicains français exilés pendant le Second Empire rentrent en France avec des idées pédagogiques formulées en Suisse. Sous la Troisième République, la France envoie des missions d’observation, notamment au Royaume-Uni, en Prusse et aux États-Unis. À la même période, des inspecteurs d’État anglais séjournent en France, en Allemagne, en Suisse et en Italie pour y observer l’organisation du secondaire. Les expositions universelles sont aussi l’espace d’une internationalisation des réflexions pédagogiques.

Prenant acte du rôle déterminant de l’école dans la formation des citoyens et dans l’unité morale des nations, confortés par la demande sociale croissante résultant de l’élévation du niveau d’instruction, des gouvernements élargissent le périmètre de leur action : en témoigne la titulature du ministère de l’Instruction publique, qui devient celui de l’Éducation nationale en Italie (1929), en France (1932), au Portugal (1936) et en Espagne (1938). L’Italie fasciste et la dictature militaire portugaise poursuivent toutefois des objectifs opposés à ceux du gouvernement radical-socialiste français et du Front populaire espagnol : d’un côté, l’endoctrinement et l’encadrement paramilitaire de la jeunesse par des régimes totalitaires ou autoritaires ; de l’autre, des républiques qui s’efforcent d’enraciner et de défendre les valeurs démocratiques.

De l’École duale à l’École unifiée : instruction pour tous et sélection des élites

Au xixe siècle, les systèmes éducatifs européens sont organisés en filières parallèles et non en degrés successifs. Le primaire dispense des savoirs pratiques (lire, écrire, compter) ; on peut estimer qu’il scolarise 95 à 99 % des élèves européens. La culture transmise par le secondaire est fondée sur les humanités classiques (grec et latin) ; il ne scolarise que 1 à 5 % des élèves européens et il donne seul accès à l’université. L’école distingue les élèves en fonction de leur capital économique et culturel, souvent déterminé par leur origine sociale, mais aussi de leur genre : les garçons sont préparés à une vie publique, les filles à une vie domestique.

L’enseignement primaire, une école pour les peuples européens

Presque partout en Europe, l’obligation scolaire est inscrite dans la loi. Quoiqu’inégalement respectée selon les pays et les régions, cette disposition améliore la fréquentation scolaire. L’instruction primaire est obligatoire dès 1716-1717 en Prusse et dès 1774 en Autriche. En Grèce, elle est établie en 1834, suivie par le Danemark et l’Islande (1837), la Suède et la Norvège (1842), l’Espagne (1857), l’Italie (1859), le canton de Genève (Suisse) et l’Écosse (1872). Au Royaume-Uni, l’obligation court jusqu’à 10 ans en 1880, avant d’être prolongée à 12 (1899) puis 14 ans (1918). En France, elle court jusqu’à 13 ans (1882), 14 (1936) puis 16 ans (1959). Au Danemark, la durée de la scolarité obligatoire varie : dans les villes, elle est de 6 ans, contre 7 dans les campagnes, où l’enseignement est adapté à l’agriculture.

L’obligation se double souvent de la gratuité totale – en Suède et en Norvège (1842), dans le canton de Genève (1847), en France (proclamée en 1794, appliquée en 1881), en Grèce (1895) – ou partielle, comme en Italie (1859), en Angleterre (1891), au Danemark (1899). En Espagne, la gratuité est proclamée en 1821 mais ne reçoit son application partielle qu’en 1907, lorsque l’État prend en charge la gratuité pour les indigents.

L’existence d’un État enseignant ne va pas de soi : au Royaume-Uni, l’État favorise l’instruction primaire en soutenant l’initiative privée charitable. La National Society promeut la méthode Bell et une éducation proche de l’Église anglicane tandis que la British and Foreign School Society promeut la méthode Lancaster. L’influence laissée à ces associations tranche avec la mise au pas progressive, sous la monarchie de Juillet, de la Société pour l’instruction élémentaire, association laïque d’enseignement promotrice de la méthode mutuelle, alors que la méthode simultanée est choisie par le roi Louis-Philippe.

En France, la loi Guizot (1833) fonde le primaire public et oblige les communes de plus de 500 habitants à avoir une école de garçons. Les communes sont invitées (ordonnance Pelet, 1836) puis obligées (loi Falloux, 1850) à ouvrir une école de filles si elles comptent plus de 800 habitants ; ce seuil est abaissé à 500 par la loi Duruy (1867). La loi Falloux (1850) met fin au monopole de l’Université et réaffirme la liberté d’enseignement. La loi Ferry de 1882 rend le primaire laïc en substituant l’instruction morale et civique à l’instruction religieuse. L’influence religieuse décline encore après la loi sur les associations (1901), l’interdiction faite aux congrégations d’enseigner (1904) et la séparation des Églises et de l’État (1905). Le nombre d’écoles primaires publiques est de 33 695 en 1833, 49 754 en 1880, 69 506 en 1913, chiffre stable jusqu’à l’après-1945, où il culmine à 74 997 (1960), puis chute à 63 600 (2017), suivant la démographie.

En effet, dans de nombreux pays européens, les États sont des agents de la sécularisation de l’enseignement. Au Royaume-Uni, l’État ne se résout à intervenir qu’en 1839, lorsqu’il crée un Committee of the Privy Council on Education, chargé de répartir les subventions votées par le Parlement. Il s’agit alors d’arbitrer l’opposition entre les prétentions de l’Église anglicane et les réclamations les minorités, dissenters ou catholiques. Les troubles religieux sont vifs, à tel point qu’Élie Halévy écrit en 1926 que l’affrontement a lieu entre « les écoles d’État favorisées par les églises libres, les écoles libres favorisées par l’Église d’État ». Le Forster Act (1870) institue un primaire public, véritable service public national administré localement par des boards of education dirigés les notables et les communes.

En Espagne, l’instruction religieuse est au programme du primaire mais le plan Pidal (1845) lance la sécularisation de ceux du secondaire. En 1907, un plan de construction d’écoles est lancé mais, en 1931, il en manque encore 27 000 pour scolariser tous les Espagnols de 6 à 12 ans. Une partie est construite au début de la Deuxième République, sous laquelle les congrégations sont interdites d’enseignement (1938). La loi prise par le régime franquiste en 1945 redonne une place à l’Église catholique. En Italie, le primaire est laïcisé par la loi Boncompagni (1848) : l’influence catholique est restreinte au nom de l’Unité italienne. La loi Coppino (1877) rend facultatif l’enseignement religieux et crée un enseignement des droits et devoirs de l’homme et du citoyen.

Les défaites militaires suscitent des débats favorables à une intervention renforcée de l’État dans le domaine éducatif. Les lois scolaires prises en France (1880-1882) après la défaite face à la Prusse (1870) engagent une réorganisation et un développement du système éducatif aux fins de parfaire l’unité morale de la nation et préparer la revanche contre l’Allemagne. En Espagne, la création du ministère intervient après la défaite face aux États-Unis (1898) : le système éducatif étatique est alors accusé d’avoir échoué à être proprement national. En France comme en Allemagne, l’éducation physique s’installe dans les écoles sous l’impulsion des militaires et des hygiénistes.

L’école joue un rôle déterminant dans la construction des nations et dans leur homogénéité linguistique. Si le système éducatif anglais est réputé moins centralisé que son homologue français, les dialectes y sont aussi peu bienvenus que les patois dans les écoles françaises. Dans les deux pays, des récits ancrant les vertus et la grandeur de la nation à travers une histoire réinterprétée sont dans les programmes. En France, on enracine les valeurs républicaines même si, dans la pratique, les accommodements avec les particularismes et les traditions locales sont nombreux ; au Royaume-Uni, on cultive le patriotisme et l’attachement au premier empire colonial du monde.

L’enseignement secondaire, creuset de l’élite européenne

Alors qu’aux États-Unis d’Amérique le secondaire se démocratise dès le début du xxe siècle, les secondaires européens demeurent l’apanage d’une minorité d’élèves jusqu’après la Seconde Guerre mondiale. Les humanités classiques, notamment le latin et le grec, y tiennent longtemps une place de choix, avant d’être progressivement supplantées par les sciences. Sur le vieux continent, on peut distinguer trois ensembles de systèmes éducatifs.

En Europe nordique et germanophone, de culture principalement protestante (Allemagne, Autriche, Danemark, Norvège, Pays-Bas, Suède), le secondaire est organisé en ordres parallèles et les filières techniques et courtes y sont bien organisées. En Allemagne, le système scolaire est segmenté, avec d’un côté le primaire qui comprend les volkschule (école du peuple, d’inspiration danoise), mittelschule (école intermédiaire) et realschule (écoles pratiques), et scolarise la plupart des jeunes Allemands ; de l’autre, le secondaire comprend les oberrealschule (écoles pratiques supérieures), le realgymnasium (lycée moderne, sans langues anciennes) et le gymnasium (lycée classique, avec latin et grec). En Suède et en Norvège, l’orientation est progressive à partir de 1905 : en 3e année de folkskole (école du peuple), les jeunes Suédois peuvent rejoindre une realskola (école pratique, pour 6 ans) ou, en 4e année, la mellanskola (école intermédiaire, pour 6 ans), ou en 5e année le gymnasium (lycée, pour 4 ans). Si l’enseignement pratique et les tâches manuelles sont intégrées au système éducatif pour répondre au besoin de main-d’œuvre qualifiée de l’industrie, l’enseignement classique demeure la filière la plus prestigieuse et le moyen de distinguer une élite scolaire. En 1945, sur les 75 000 jeunes Suédois accédant aux études secondaires, seuls 10 % vont jusqu’au bout du cursus et 5 % seulement accèdent aux études supérieures. Parallèlement, le primaire accueille 500 000 élèves, dans un pays de 6,5 millions d’habitants. En Norvège, pays de 3 millions d’habitants, le constat est le même : seuls 32 000 élèves sont dans le secondaire, contre 300 000 dans le primaire.

En Europe de l’Ouest et du Sud, de culture principalement catholique (France, Espagne, Italie, Portugal), le secondaire est particulièrement marqué par le double héritage des collèges d’Ancien Régime et de l’Université impériale. Toutefois, le contexte politique explique des choix différents et de fortes spécificités nationales. La centralisation du système éducatif français se renforce tout au long du xixe et du premier xxe siècle. En Espagne, elle est contrariée par l’instabilité politique, l’influence de l’Église catholique et l’autonomie accordée aux provinces témoignent du choix d’un autre paradigme. L’éducation des élites y bénéficie d’investissements considérables, au point que, au début du xxe siècle, le nombre d’élèves secondaires pour 1 000 élèves primaires s’élève à 20 en Espagne, contre 15 en France et moins de 5 en Italie. Le primaire pâtit de cette situation et l’enseignement public espagnol plus largement car 78 % des écoles secondaires sont privées, proportion inverse dans le primaire où 79 % des écoles sont publiques. L’enseignement scolaire français est organisé en deux filières parallèles. Dans le primaire, les élèves peuvent suivre l’école maternelle (1880), doivent aller à l’école primaire élémentaire et une partie d’entre eux peut aller en école primaire supérieure, qui ressemble aux écoles pratiques d’Europe du Nord. Dans le secondaire, l’offre scolaire se partage entre les lycées d’État et les collèges communaux. Fondé par Duruy en 1867, le secondaire féminin public est institutionnalisé en 1880 par la loi Camille Sée, qui crée les lycées et collèges de jeunes filles. Ces dernières ne sont toutefois autorisées à préparer le baccalauréat qu’en 1924. En 1945, le secondaire n’accueille que 346 000 élèves, contre 4,7 millions dans le primaire, dans un pays de 39,5 millions d’habitants.

Au Royaume-Uni, le secondaire est largement privé. Les public schools forment un petit groupe de grands établissements secondaires privés élitistes à recrutement national, très liées aux universités d’Oxford et de Cambridge. La formation des élites britanniques est ainsi très homogène, résultat qu’on attendrait d’un système centralisé. Les endowed secondary schools et les écoles fondées par les autorités locales constituent l’essentiel des écoles secondaires, sont subventionnés par l’État et soumis à son inspection. Il n’existe pas d’examen comparable à l’abitur prussien (1788), au baccalauréat français (1808), au studentereksamen danois (1850), au bachillerato espagnol (1857) ou à l’esame di maturità italien (1923).

Malgré les différences observées dans ces trois aires géographiques et culturelles, tous les systèmes éducatifs sont organisés en filières parallèles. L’organisation des relations entre l’institution scolaire et les mondes du travail pose des questions jamais entièrement résolues, malgré le développement d’un enseignement technique et professionnel public. Des débats ont lieu sur l’opportunité de mettre fin à ce système au profit d’une école unique. La gratuité du secondaire est progressivement mise en œuvre à la fin du premier xxe siècle : elle intervient en 1930 en France et en 1944 au Royaume-Uni.

Les États face à la démocratisation et à la massification de l’enseignement

Après 1945, l’éducation est un enjeu d’autant plus important que la population ne cesse de croître depuis le début du baby-boom et la reconstruction de l’Europe nécessite une main-d’œuvre qualifiée. Ces deux facteurs expliquent l’intervention croissante des États pour organiser la démocratisation et faire face à la massification des systèmes éducatifs.

Au Royaume-Uni, l’Education Act (1944) renforce le pouvoir du ministère et organise le secondaire public en trois filières dans lesquelles les élèves sont orientés à la suite d’un examen : le secondaire classique (grammar schools), le secondaire moderne (secondary modern schools) et le technique (secondary technical schools). Les public schools existent toujours et suivent des programmes proches de ceux des grammar schools. En 1951, le General Certificate of Education Advanced Levels (A-levels), équivalent anglais du baccalauréat, est institué. En 1965, le ministère invite les autorités scolaires locales à fusionner le secondaire classique et le secondaire moderne : ainsi naissent les comprehensive schools, non sélectives, sorte de collège unique anglais voulu par les travaillistes. En 1970, les conservateurs autorisent à nouveau les grammar schools mais les travaillistes font adopter en 1976 et 1988 des lois interdisant la sélection dans le secondaire.

En France, le plan Langevin-Wallon (1947) prévoit une refonte complète du système éducatif mais ne voit jamais le jour. La réforme Berthoin (1959) unifie le premier cycle du second degré et la réforme Debré (1959) crée le statut des écoles privées sous contrat avec l’État. Le mouvement de Mai 1968 traduit les inquiétudes d’une génération quant à son intégration à la société et accélère des transformations pédagogiques ; la contestation force l’État à reconnaître la participation des élèves et de leurs parents à la gestion locale de l’école. En 1975, la loi Haby instaure le collège unique et met progressivement fin à la dualité entre le primaire et le secondaire. En 1984, le projet de loi Savary prévoit d’unifier public et privé dans un « grand service public unifié et laïque de l’Éducation nationale » mais le mouvement de l’École libre obtient son abandon. Dans les deux pays, on assiste à la progressive mise en place d’une école unique, même si une sélection persiste en Angleterre dans les grammar schools.

La chute de régimes autoritaires ou totalitaires nécessite la réorganisation de systèmes éducatifs entiers. En Allemagne, deux systèmes éducatifs existent après 1945. L’école est-allemande, centralisée et totalitaire, a pour objectif de diffuser l’idéologie marxiste-léniniste et de donner une éducation conforme à l’intérêt de l’État communiste. Les polytechnische Oberschule (école polytechnique unique) constituent un primaire prolongé jusque vers 15 ans, âge auquel débute la scolarité dans les erweiterte Oberschule (écoles secondaires supérieures). L’école ouest-allemande reste organisée selon le modèle ancien ; sa direction est confiée aux Länder, qui créent en 1948 la Conférence permanente des ministres de l’Éducation des Länder pour coordonner les politiques éducatives. Cette institution joue un rôle important lors de la réunification, lorsque les Länder récupèrent les prérogatives de l’État est-allemand.

En Espagne, la dictature franquiste promulgue en 1970 une loi générale d’éducation. La nécessité d’un service public d’éducation est affirmée, avec l’obligation et la gratuité du primaire. Des tensions surviennent alors entre l’État et l’Église catholique, jusque-là favorisée mais incapable de faire face seule à la massification des effectifs. La part de la dépense publique d’éducation dans le budget de l’État passe de 12 à 17 % entre 1965 et 1982. Résultat de la transition démocratique, la constitution de 1978 transfère les compétences étatiques aux nouvelles régions autonomes, décentralisation accomplie à la fin des années 1990. En 2004, l’État espagnol prend en charge 4,5 % de la dépense publique d’éducation, contre 90,5 pour les autonomies et 4,9 pour les collectivités locales.

Le traité de Rome (1957) ne prévoit aucune compétence commune en matière d’éducation. Les traités de Maastricht (1992) et de Lisbonne (2007) encouragent les coopérations, mais les États demeurent maîtres de l’enseignement scolaire. Or, si les dépenses d’éducation représentent une part importante du budget des États, elles n’échappent pas aux compressions décidées régulièrement depuis le deuxième choc pétrolier. Par ailleurs, le processus de Bologne (1998) vise à organiser un espace européen de l’enseignement supérieur, dans un contexte où la mobilité étudiante est encouragée par le programme Erasmus (1987). Les réorganisations induites par ce processus posent la question de la préparation aux études supérieures et influencent les réformes des enseignements scolaires européens. Dans le cadre de la construction européenne, les différentes conceptions de l’État-providence qui s’affrontent interrogent finalement les rôles respectifs de la puissance publique et des initiatives privées dans l’organisation des services publics d’éducation.