L’essor des systèmes publics d’enseignement ou le triomphe de la « modernité »
En Europe, en Chine, au Japon, ou en Amérique du Nord, les progrès de la scolarisation sont sensibles dès le xviie siècle. Cependant, une transformation majeure s’opère à partir de la seconde moitié du xviiie siècle et tout au long du xixe siècle, avec la mise en place d’une école primaire gratuite et obligatoire financée par l’impôt. Avec l’urbanisation, l’industrialisation, l’affirmation des États-nations et l’essor de la participation politique, les progrès de la scolarisation s’inscrivent dans un schéma global de « modernisation », que l’on observe d’abord au nord-ouest de l’Europe continentale et, sous une forme plus décentralisée, en Amérique du Nord.
Toutefois, l’augmentation des moyens alloués à l’éducation, par la mobilisation de ressources fiscales locales ou nationales, a suivi dans chaque territoire une chronologie propre, qui n’est pas le simple décalque des grandes lois scolaires nationales. Les ressources allouées à l’école proviennent au départ d’origines diverses : ressources et taxes levées par les municipalités, contributions des familles, y compris en nature, apport des congrégations religieuses, donations privées, soutien financier des industriels locaux, et plus tardivement, contributions directes du budget de l’État. Au fil du xixe siècle, l’implication financière croissante des pouvoirs publics dans l’œuvre scolaire, et la sécularisation de l’enseignement, tracent parfois, comme en France en 1886, une frontière entre établissements financés sur fonds publics et établissements confessionnels privés. Mais les configurations nationales sont très diverses.
À long terme, l’augmentation globale des dépenses d’éducation n’est sans doute pas dissociable de l’enrichissement des populations et des opportunités économiques nouvelles offertes aux personnes instruites. Mais à court terme et au niveau local, les relations entre économie et dépenses d’enseignement ne suivent pas un schéma linéaire, comme le montrent les premiers effets de l’industrialisation sur le taux d’alphabétisation dans diverses localités anglaises. L’effet d’une participation politique élargie – autrement dit des progrès de la démocratie – sur l’augmentation des dépenses publiques d’enseignement paraît en revanche solidement établi.
Le point aujourd’hui le plus débattu par les historiens reste celui des effets de l’intervention financière accrue des États sur la réduction des inégalités territoriales de scolarisation. La comparaison des cas français et italien invite à aller au-delà d’une distinction binaire entre financement par l’État et financement local pour prêter attention au détail des dispositifs législatifs et réglementaires. L’autofinancement des colonies par les impôts prélevés sur les populations locales et l’écart de richesse entre métropoles et colonies ont durablement exclu les territoires colonisés de cette politique de scolarisation universelle. La diffusion de ce modèle hors d’Europe résulte plutôt des initiatives réformatrices d’États menacés par la domination occidentale, comme, par exemple, dans l’Empire Ottoman.
L’expansion des scolarités longues : une figure de l’État-providence ?
Au lendemain de la Première Guerre mondiale, les systèmes éducatifs européens présentent – dans diverses variantes – une structure segmentée en fonction du genre et de l’origine sociale. À l’opposé du modèle états-unien de la high school, les études secondaires avec latin, le plus souvent payantes et permettant l’accès à l’université, sont réservées à une petite minorité, tandis que se développe en parallèle une offre post-élémentaire plus diversifiée et plus ouverte socialement. Dans l’entre-deux-guerres, les enjeux financiers de la démocratisation du recrutement des élites restent limités : extension des bourses etgratuité de l’enseignement secondaire ne constituent pas une menace pour les finances publiques pour autant que la sélection et l’orientation en fonction des « aptitudes » garantissent la maîtrise des flux d’élèves.
Il en va tout autrement après la Seconde Guerre mondiale quand les aspirations progressistes et égalitaires, le comportement des familles à l’égard de l’école, et les besoins d’une économie transformée par la modernisation de l’agriculture, mettent à l’ordre du jour la généralisation des scolarités longues. L’idée, débattue dans des commissions nationales, trouve un écho dans les Conférences internationales de l’instruction publique, organisées sous l’égide du Bureau international de l’éducation (BIE). Le défi est de taille d’autant que les pays du quart nord-ouest de l’Europe doivent, au même moment, accueillir dans les classes les cohortes du baby-boom.
Dans les instances internationales, l’idée s’impose qu’il faut augmenter la proportion de la richesse nationale allouée à l’enseignement. La forte croissance économique et le reflux des dépenses militaires permettent de dégager les fonds nécessaires sans forcément accroître la pression fiscale. Si les républiques socialistes suivent la voie ouverte par l’URSS et ouvrent largement l’accès à un enseignement secondaire public gratuit, les régimes autoritaires du sud de l’Europe restent à l’écart de cette dynamique jusqu’à la chute des dictatures. Pour encadrer et accompagner ce qu’on appelle en France « l’explosion scolaire », plusieurs États recourent, sous diverses formes, à la planification des investissements scolaires. Dans cette période faste, l’accroissement des dépenses d’éducation, la croissance économique, la réduction des inégalités sociales cheminent de concert, et inscrivent clairement la politique éducative dans le champ d’action des États-providence et de leurs politiques redistributives.
L’Europe de la connaissance face au mur de la dette
Cette conjoncture favorable à l’accroissement des dépenses d’enseignement se clôt au début des années 1970 avec la crise pétrolière et le retournement de la conjoncture économique. Devant les aléas économiques et la montée du chômage, les idées néo-libérales, favorables au marché et à la réduction de l’emprise de l’État sur la société, séduisent un nombre croissant d’hommes politiques et d’électeurs. L’effondrement du bloc soviétique, au début des années 1990 et la politique de rigueur menée par les pays membres de l’Union européenne, en vue de la mise en place de l’euro, confortent encore cette évolution vers le freinage, voire la diminution des dépenses publiques en pourcentage du produit intérieur brut.
Les dépenses publiques allouées à l’éducation n’échappent pas à cette tendance. Contrairement à ce qui s’observe dans le secteur marchand (transport, télécommunication, énergie), il n’est pas question en Europe de l’Ouest de « privatiser » l’enseignement. Le financement par l’impôt et la régulation par l’État ou les collectivités territoriales restent de mise pour le premier et le second degré, du moins si l’on exclut de l’analyse le soutien scolaire, et selon les pays, la formation professionnelle. En revanche, on compte sur la transposition aux systèmes d’enseignement de certains mécanismes empruntés au secteur privé – en particulier la mise en concurrence des établissements scolaires, ou la gestion managériale par les objectifs – pour améliorer l’efficacité des dépenses d’enseignement. Si ces débats touchent l’ensemble des pays européens, les transformations concrètes apportées au fonctionnement et à la gestion du système éducatif varient considérablement selon les pays par leur ampleur et leur portée : l’introduction du « chèque éducation » en Suède, au début des années 1990, en offre sans doute l’exemple le plus radical. Si les dépenses publiques d’enseignement, absorbées en majorité par les dépenses de personnel, sont le plus souvent à l’abri des fluctuations brutales, ce n’est pas toujours le cas. Dans les ex-républiques socialistes d’Europe de l’Est et de l’ex-URSS, les premières années de transition ont souvent été marquées par une dégradation rapide des finances publiques et, avec elle, une réduction drastique des ressources allouées à l’enseignement. En Grèce, les politiques d’austérité suite à la crise financière de 2008 ont également conduit à une réduction de plus d’un tiers des dépenses publiques d’enseignement en valeur nominale.
Au sein de l’Union européenne, la construction d’un Espace européen de l’enseignement supérieur, amorcée en 1999 avec la Déclaration de Bologne, fait pendant à la stratégie de Lisbonne, adoptée en 2000, et à l’accent mis sur « l’économie de la connaissance ». L’ambition des déclarations politiques bute en ce domaine sur les difficultés que soulève aujourd’hui le financement d’un enseignement supérieur qui s’est largement ouvert dans les années 1990 dans bon nombre de pays européens. Si le financement public de l’enseignement primaire et secondaire ne souffre aucune contestation en Europe, le financement de l’enseignement supérieur présente de très fortes variations d’un pays à l’autre, qu’il s’agisse du niveau global de la dépense par étudiant, de la répartition entre financement public et frais d’inscription à la charge des familles, ou des modalités de l’aide sociale étudiante.
De manière schématique, les pays d’Europe continentale combinent des frais d’inscription limités et un faible niveau de financement public ; les pays scandinaves, des frais d’inscription limités, mais un haut niveau de financement public ; enfin, la Grande-Bretagne, à l’instar des États-Unis, se distingue par un haut niveau de financement public joint à des frais d’inscription élevés. Les thèmes maintes fois ressassés de l’investissement dans le capital humain, ou de l’économie de la connaissance, n’ont guère de poids face aux équilibres façonnés par les choix politiques passés.
