Le 30 octobre 1948, 813 réfugiés arrivent à New York de Bremerhaven, en Allemagne, à bord du navire USS General Black. Ils sont les premiers de près de 400 000 réfugiés réinstallés par l’État américain entre 1948 et 1952. L’histoire de ce bateau contraste avec celle d’un autre bateau transportant des réfugiés venus d’Allemagne, moins d’une décennie auparavant. En 1939, le MS St. Louis, avec à son bord plus de 900 réfugiés juifs fuyant l’Allemagne nazie, s’est vu refuser l’entrée d’abord à Cuba puis aux États-Unis. Ce contraste témoigne de la transformation de l’environnement politique américain qui rendait impossible l’accueil de 900 réfugiés en 1939, mais a permis quelques années plus tard d’en recevoir près de 400 000, dans le cadre du premier programme gouvernemental d’ampleur de réinstallation de réfugiés aux États-Unis.
L’assistance aux « DPs » : un enjeu humanitaire
À la fin de la Seconde Guerre mondiale, 8 millions de personnes déplacées sont présentes en Allemagne, en Autriche et en Italie. Près de 7 millions d’entre elles sont rapatriées dans leur pays dans le cadre d’une coopération entre les puissances alliées et une nouvelle agence internationale, l’Administration des Nations unies pour le secours et la reconstruction (UNRRA). À la fin de cette immense entreprise restent tous ceux qui refusent de retourner dans leur pays : fin 1946, les autorités militaires alliées estiment qu’environ un million de réfugiés vivent dans ces trois pays.
Ils sont dès lors pris en charge par l’Organisation internationale pour les réfugiés (OIR), qui prend le relais de l’UNRRA en juin 1947 et bascule de l’organisation du rapatriement à celle de l’émigration. L’OIR instaure des procédures pour identifier les personnes déplacées (ou « DPs », pour displaced persons) qui relèvent de sa protection, leur assure une assistance matérielle et organise leur réinstallation dans un autre pays. L’organisation gère également le vaste réseau de camps où vivent 707 000 de réfugiés, du nord de l’Allemagne à la Sicile. Les DPs ne sont plus, désormais, des personnes temporairement déplacées, mais des réfugiés à la recherche d’une destination d’asile pérenne.
Ces DPs forment un groupe hétérogène, et les raisons de leur refus du rapatriement varient. 20 % environ sont des Juifs de différentes nationalités, certains rescapés des camps nazis, d’autres ayant passé la guerre dans la clandestinité, la majeure partie ayant survécu à la guerre en fuyant vers l’Est. Une grande partie des DPs sont polonais (400 000), baltes (200 000) ou ukrainiens, emmenés en Allemagne comme travailleurs forcés pendant la guerre, ayant fui l’avancée de l’Armée rouge vers l’ouest, ou encore ayant été enrôlés de force ou volontaires dans la Wehrmacht. Les rangs de ces personnes déplacées par la guerre sont grossis au cours de l’année 1946 et 1947 par de nouveaux arrivants : des Juifs qui étaient rentrés dans leur pays mais sont repartis en raison de la persistance de l’antisémitisme, notamment la vague de pogroms en Pologne en 1946, ou des populations fuyant l’établissement de nouveaux régimes communistes dans les pays de l’Est.
Certaines catégories de personnes déplacées sont exclues de la protection de l’OIR, dont les Allemands ethniques et les populations déplacées par les redécoupages de frontières en Yougoslavie, en Pologne et ailleurs. Des critères antifascistes sont également appliqués, excluant ceux qui ont volontairement assisté les forces de l’Axe pendant la guerre. Les DPs doivent enfin présenter des « objections valables » au rapatriement, y compris « la persécution, ou la crainte raisonnable d’être persécuté en raison de sa race, religion, nationalité ou opinion politique ».
Le DP Act américain : un enjeu géopolitique
L’OIR s’attelle donc à permettre l’émigration de ce million de DPs vers divers pays, en Europe, en Amérique latine, en Palestine ou en Amérique du Nord. Les États-Unis en accueillent le plus grand nombre.
Le régime d’immigration aux États-Unis est très restrictif depuis les années 1920, régi par un système de quotas. Dès avant la guerre, les restrictionnistes s’imposent dans les débats sur l’accueil de réfugiés fuyant l’Allemagne nazie, et très peu sont accueillis. Après la guerre, le public américain s’interroge sur la responsabilité humanitaire qu’ont les États-Unis à l’égard des réfugiés européens. Plusieurs rapports sur les conditions de vie des DPs, ainsi qu’une plus grande connaissance des atrocités de la Shoah, font peser une pression supplémentaire sur les autorités.
Le million de DPs qui reste en Europe représente une source d’inquiétude pour les États-Unis. Il s’agit d’une charge financière, car de nombreux camps DPs sont dans les zones occupées par les Américains et les États-Unis sont le premier financeur de l’OIR. Alors que les États-Unis sont préoccupés par la reconstruction de l’Europe – c’est l’époque du plan Marshall –, la présence d’un million de réfugiés est aussi perçue comme un risque de déstabilisation économique et politique pour la région.
L’accueil de ces réfugiés présente également des avantages géopolitiques : la majorité d’entre eux sont originaires d’États communistes. L’URSS, la Pologne, la Yougoslavie s’opposent à l’émigration de leurs ressortissants et insistent sur leur rapatriement, tandis que les États-Unis, la France et le Royaume-Uni – qui occupent les zones où sont installés les camps DPs – refusent d’y contraindre les réfugiés. Les États communistes se retirent de l’OIR dès sa création. Accueillir des réfugiés fuyant des régimes communistes est donc une manière pour les États-Unis de s’opposer au bloc de l’Est dans un contexte de guerre froide émergente, tout en se présentant comme modèle humanitaire et défenseur des droits humains.
En 1948, le Congrès américain passe donc le Displaced Persons Act, qui est ensuite amendé et étendu jusqu’en 1952 avec un plafond de 400 000 visas. Les candidats à l’émigration doivent remplir un certain nombre de critères : être sous la protection officielle de l’OIR, remplir les conditions normales de l’immigration américaine, notamment sanitaires, avoir l’assurance d’un emploi, ainsi que l’assurance que celui-ci ne supplantera pas l’emploi d’un Américain, ou alors faire l’objet d’une assurance de la part d’un Américain ou d’une organisation caritative qu’ils ne relèveront pas de l’assistance publique. Ils doivent enfin prouver qu’ils n’ont pas fait partie d’organisations subversives ou porté les armes volontairement contre les États-Unis. L’écrasante majorité des DPs obtient ces garanties grâce au concours d’organisations bénévoles, dont beaucoup d’organisations confessionnelles comme l’association juive American Joint Distribution Committee. Au fur et à mesure de l’avancée du programme et de la montée en puissance de la guerre froide, l’anticommunisme remplace l’antifascisme comme critère principal de sélection politique des DPs pour l’émigration aux États-Unis.
Le programme de réinstallation des DPs fait pourtant face à une opposition importante de la part de la frange conservatrice de la classe politique américaine. Malgré l’objectif anticommuniste affiché du programme, nombreux sont ceux qui, à l’instar du sénateur McCarran (1876-1954), influent président du Comité judiciaire du Sénat, insistent sur la menace de subversion que représentent les DPs. Il publie en 1950 un texte décrivant le programme de réinstallation comme « une menace dangereuse pour la sécurité des États-Unis qui serait une brèche supplémentaire pour l’infiltration d’agents communistes ».
En dépit de cette opposition, le programme DP remplit ses objectifs et permet la réinstallation de 393 542 réfugiés européens entre 1948 et 1952. Il s’agit du premier programme gouvernemental de grande échelle pour accueillir des réfugiés aux États-Unis, posant les bases des programmes de réinstallation de réfugiés pendant les décennies qui suivent, jusqu’au passage du Refugee Act en 1980 qui instaure un système annuel d’attribution de visas pour les réfugiés.
