« Par la volonté des dieux, la famine règne sur les hommes. » Comme le montre cet extrait d’une chanson populaire bengalie du milieu du xix^e siècle, les famines qui marquent la vie quotidienne des populations sont parfois perçues comme une manière, pour les dieux, de sanctionner les manquements aux normes morales et religieuses.

La cause des famines est l’objet de débats de la part des populations administrées comme celle des administrateurs coloniaux, débats dont les conclusions contribuent à déterminer les politiques sociales et économiques mises en œuvre. Le choix du mode de gouvernement de la famine implique également des négociations avec les groupes sociaux dominants (marchands, planteurs, propriétaires fonciers ou résidents urbains). Enfin, la marge de manœuvre de l’État colonial dépend de l’état de l’opinion publique dans la colonie comme en métropole, où l’attention aux scandales coloniaux tend à s’aiguiser au fil du xix^e siècle. Gouvernement « à moindre coût », le gouvernement colonial privilégie la délégation aux structures vernaculaires d’assistance, tout en mettant sur pied de timides mécanismes d’assistance d’urgence.

Famine naturelle ou famine artificielle ?

Lorsque la famine survient, il s’agit d’abord d’en rendre compte et d’en déterminer les causes. Les administrateurs coloniaux mobilisent pour cela un ensemble de savoirs (statistique, météorologique, ethnographique et cartographique), qui délimitent les espaces, les périodes et les populations touchés par la famine. La presse, et les témoignages empiriques qu’elle relaie de la part des acteurs locaux (marchands, missionnaires, administrateurs ou habitants), fournissent également des informations sur l’imminence ou la gravité des famines, informations que l’État colonial cherche à contrôler et à minimiser. La famine fait l’objet de deux lectures différentes. Une première explication, souvent privilégiée par les administrateurs coloniaux car elle légitime le statu quo politique, attribue les famines à la nature, aux accidents climatiques et à la baisse de l’offre de grains. Une seconde explication met en revanche l’accent sur les inégalités de distribution des grains et l’impact des exportations outre-mer sur les déficits locaux. Théorisée notamment par l’économiste nationaliste Dadabhai Naoroji à la fin du xix^e siècle, elle incrimine les choix de gouvernement et anticipe les théories formulées par Amartya Sen en 1981 sur la perte des droits d’accès aux subsistances.  

La mobilisation des savoirs sur les famines n’est cependant pas homogène au sein de l’administration coloniale, qui est partagée entre la volonté de naturaliser la famine et celle de prendre en compte les vulnérabilités spécifiques de certains espaces, qu’ils soient perçus comme enclavés, mal irrigués ou stratégiques. Ces savoirs contribuent par ailleurs à établir des hiérarchies racialisées entre les besoins des populations (tribales, bengalies ou européennes). Le corps des Bengalis est ainsi associé à une faiblesse physiologique structurelle et à une endurance fataliste, qui justifierait les délais très longs de prise en charge de la famine par l’État colonial. À l’inverse, celui-ci réagit plus rapidement lorsque les enclaves stratégiques (la capitale coloniale, les garnisons, les prisons ou les plantations) sont menacées par la pénurie ou par les migrations de malades et d’indigents.

Maintenir le marché libre au profit de l’économie impériale

Le gouvernement colonial du Bengale oriente la régulation des marchés de matières premières au profit de la balance commerciale métropolitaine. L’accent mis sur les plantes commerciales fragilise l’agriculture de subsistance. L’exportation de jute, d’indigo, de coton, d’opium et… de grains, assurée par les maisons de commerce européennes, fait ainsi la richesse commerciale de l’administration coloniale. Elle garantit de plus le bon fonctionnement du « sous-empire » britannique dans l’océan Indien en assurant l’approvisionnement des colonies dont l’économie repose sur les migrations de travail sous contrat (engagisme) en provenance de l’Inde, comme par exemple l’île Maurice. L’embargo sur les exportations de grains est donc sans cesse repoussé par l’administration coloniale en période de famine, quand bien même il est réclamé par les populations au nom de ce que l’historien britannique Edward Thompson appellera en 1971 l’économie morale. Ce concept définit notamment le droit, pour une communauté, de bénéficier des ressources locales, et la nécessité de fixer un « juste prix » afin de lutter contre la spéculation. Le gouvernement du Bengale se contente d’importer des grains en provenance de nouveaux marchés, comme la Birmanie, afin d’assurer aux affamés une subsistance minimale. Il répond ainsi à la pression des propriétaires fonciers indiens et de l’opinion publique métropolitaine.

Le niveau des importations peine cependant à équilibrer celui des exportations. De plus, l’assistance repose sur des critères disciplinaires inspirés des Poor Laws qui régissent l’administration de l’assistance en Grande-Bretagne. La distribution des grains est ainsi conditionnée au travail des affamés et à leur aptitude physique. Le travail exigé dépend du genre, de la classe et de la caste. Les femmes se voient assigner des tâches comme le tissage, le filage, le décorticage et la préparation des grains importés. Les femmes musulmanes recluses (purdah), quant à elles, sont jugées éligibles aux secours à domicile pour préserver leur respectabilité sociale. Les hommes valides sont mis au travail sur les chantiers publics, et construisent des infrastructures au service du développement colonial (routes, télégraphe, canaux d’irrigation). La qualité et la quantité du riz distribué suscitent cependant des revendications de la part des populations, qui critiquent par ailleurs le maintien par l’administration coloniale des exportations commerciales. Cette politique rompt en effet avec ce que l’historien Steven Kaplan a qualifié de « pacte de subsistance », lequel conditionne la légitimité du gouvernement à sa capacité à nourrir les gouvernés.

Assistance coloniale, assistance vernaculaire

L’assistance coloniale repose donc sur l’importation de grains et la mise au travail des affamés. Mais il s’agit d’une assistance d’urgence, temporaire, qui répond à une situation de crise. Elle est donc largement tributaire des structures vernaculaires d’assistance, qui lui préexistent et la complètent. Ces structures regroupent par exemple les lieux de distribution alimentaire (annachattra), les refuges pour pèlerins et indigents (dharmasala), les temples ou encore les résidences des notabilités bengalies. Elles répondent à des normes sociales et religieuses qui encouragent l’aumône, comme les principes hindouistes de la vie droite (dharma) et la jurisprudence musulmane (fiqh). Les missionnaires chrétiens prennent également en charge des missions d’assistance, en organisant notamment le placement des orphelins de famine. L’ampleur des pratiques de charité, qu’elles soient religieuses, familiales ou communautaires, est pour l’administration coloniale la preuve du caractère inadéquat d’un système public d’assistance garanti par l’État sur le modèle des Poor Laws métropolitaines.

Mais la mémoire de l’administration moghole des famines, qui prévoyait des greniers publics et la fixation du prix des grains, alimente les contestations. À la fin du siècle, les nationalistes bengalis dénoncent la politique coloniale en période de famine comme une illustration du caractère illégitime de l’État britannique. L’organisation des secours hors du cadre étatique constitue alors un enjeu politique majeur, et l’assistance aux affamés devient une manière de s’opposer à la tutelle coloniale.