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Garantir la paix par la « sécurité collective » au xxe siècle

La « sécurité collective », expression dont l’usage s’est développé dans les années 1930, constitue une tentative de réponse au déchaînement de violence des deux guerres mondiales du xxe siècle. Aux antipodes de la sécurité par l’équilibre des puissances qui avait marqué le système international au xixe siècle, la sécurité collective repose, elle, sur le « déséquilibre des forces » (Marie-Claude Smouts et Guillaume Devin), celles rassemblées par l’ensemble des États membres contre tout État agresseur. Ce système a d’abord été institutionnalisé, au lendemain de la Grande Guerre, par la Société des Nations (SDN), puis a été repris en 1945 par l’Organisation des Nations unies (ONU). Loin d’avoir donné les résultats que ses promoteurs avaient placés en lui, il marque néanmoins un tournant dans l’histoire des relations internationales.

« Le paillasson », dessin satirique de David Low

« Le paillasson », dessin satirique de David Low (1891-1963), paru dans le Evening Standard, 19 janvier 1933.
Source : Cartoons.ac.uk

Le rôle pionnier de la SDN

Désireux de rompre avec le système des alliances et de la diplomatie secrète que l’on accusait d’avoir provoqué le cataclysme de 1914-1918, le président américain, Woodrow Wilson, a placé la création de la SDN au premier rang des objectifs de la Conférence de la Paix de 1919 afin de faire désormais reposer le maintien de la paix sur des pratiques nouvelles. Le Pacte de la SDN, adopté le 28 avril 1919, dispose ainsi que « les membres de la Société s’engagent à respecter et à maintenir contre toute agression extérieure l’intégrité territoriale et l’indépendance politique présente de tous les Membres de la Société » (art. 10) et si l’un d’entre eux « recourt à la guerre, […] il est ipso facto considéré comme ayant commis un acte de guerre contre tous les autres membres de la Société » (art. 16).

Les moyens dont dispose la SDN pour faire respecter cet engagement sont toutefois assez minces. Le Pacte prévoit que tout différend doit être soumis à l’arbitrage ou à l’examen du Conseil de la SDN, mais si ce dernier ne parvient pas à l’unanimité pour désigner l’agresseur, chaque État membre retrouve sa liberté d’action. En cas d’unanimité, l’article 16 fait obligation aux États membres de la SDN de prendre part à des sanctions économiques et financières contre l’État reconnu comme agresseur, mais leur participation à une action militaire, dont le principe doit être décidé à l’unanimité par le Conseil, reste facultative. Fort éloigné des conceptions françaises d’une SDN forte et disposant d’un état-major international permanent, le Pacte de la SDN reflète donc essentiellement les conceptions anglo-américaines qui privilégient la publicité des débats et la pression morale de l’opinion publique pour empêcher les conflits.

La SDN se trouve d’autre part fragilisée dès 1920 par le refus des Etats-Unis d’y adhérer et ses destinées sont dès lors placées sous le sceau de la « mésentente cordiale » franco-britannique. Sa capacité à régler les différends internationaux se limite donc aux conflits qui ne mettent pas en cause les intérêts des grandes puissances.

Soucieuse de préciser les mécanismes de la sécurité collective, l’Assemblée générale de la SDN, adopte néanmoins, le 2 octobre 1924, un « Protocole pour le règlement pacifique des différends internationaux » qui contient des avancées significatives : le refus de l’arbitrage est assimilé à une agression et l’assistance militaire est obligatoire, dès lors qu’elle est décidée par les deux tiers du Conseil. Mais ce Protocole échoue finalement en raison du refus des conservateurs britanniques, de retour au pouvoir, de le ratifier.

La faillite des années 1930

Le système de sécurité collective connaît au cours des années 1930 des échecs retentissants, se montrant incapable d’assurer à ses membres, menacés par la politique agressive des régimes dictatoriaux, la protection de l’article 10. Il se révèle ainsi impuissant à empêcher, en 1931-1932, la conquête de la Mandchourie chinoise par le Japon, membre permanent du Conseil de la SDN et qui, condamné par l’institution genevoise, s’en retire en 1933. En 1935, l’agression de l’Italie contre l’Éthiopie, membre de la SDN depuis 1923, achève de discréditer la Société des Nations : sous la pression des petites et moyennes puissances, la France et le Royaume-Uni se résignent certes à mettre en oeuvre l’article 16 du Pacte, mais les sanctions économiques votées contre l’Italie se révèlent peu efficaces, en raison de la neutralité des États-Unis et aussi du fait que le pétrole et les produits stratégiques ne sont pas soumis à l’embargo. Ménagée par la France et le Royaume-Uni qui comptent sur son appui pour contenir la politique révisionniste de l’Allemagne hitlérienne, l’Italie décide finalement d’annexer l’Éthiopie en mai 1936.

Les faux espoirs de l’ONU

Le principe de la sécurité collective est néanmoins repris par l’ONU que la Charte de San Francisco a établie le 26 juin 1945. Conscients toutefois des faiblesses de la SDN, ses fondateurs ont tenté d’améliorer les mécanismes de la sécurité collective en attribuant un rôle prépondérant aux principales puissances victorieuses, qui sont membres permanents du Conseil de sécurité (États-Unis, URSS, Chine, Grande-Bretagne, France) et se retrouvent investies du rôle de « gendarmes » du nouveau système international. C’est au Conseil de sécurité, où les Cinq Grands disposent d’un droit de veto, que revient en effet « la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales » (art. 24). En cas de menace contre la paix ou d’agression, il peut décider de sanctions économiques (art. 41) ou « entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu'il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales » (art. 42). Tous les États membres devaient ainsi s’engager à mettre à la disposition du Conseil de sécurité un certain nombre de forces armées en vertu d’accords spéciaux qui devaient préciser leur composition, leurs effectifs, leur degré de préparation et leurs emplacements, mais qui n’ont en fait jamais été établis. L’emploi de ces forces devait être planifié par un état-major international, mais ce dernier ne jouera finalement jamais ce rôle. Les divergences entre les grandes puissances, liées au développement d’un climat de guerre froide, entraînent rapidement le blocage de l’ONU, qui joue toutefois un rôle non négligeable dans la guerre de Corée (1950-1953), l’intervention américaine (réunissant au total dix-sept nations) étant légitimée par le Conseil de sécurité (en l’absence momentanée des Soviétiques).

Mais en l’absence d’un véritable système de sécurité collective efficace, la sécurité internationale repose alors principalement sur des organisations de défense collective (Pacte atlantique et Pacte de Varsovie notamment). La charte des Nations unies ne remet, en effet, nullement en cause le « droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective » (art. 51) et « l’existence d’accords ou d’organismes régionaux destinés à régler les affaires […] touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales […] » (art. 52).

La fin de la guerre froide laisse espérer, dans un contexte de « nouvel ordre mondial », une revitalisation de l’ONU et une renaissance de la sécurité collective, à l’image de la première guerre du Golfe (1990-1991) où le recours à la force contre l’Irak est légitimé par une résolution du Conseil de sécurité. Mais ces espoirs sont vite déçus, et l’ONU ne paraît pas capable, en ce début de xxie siècle, d’apporter de réelles réponses aux problèmes de la sécurité internationale. Son action en faveur de la paix s’exerce essentiellement dans le cadre d’opérations de maintien de la paix (peacekeeping).